Doit-on s'inquiéter de la dette de l'assurance chômage?

Le gouvernement impose aux partenaires sociaux, réunis le 24 octobre, des économies pour alléger l'endettement de l'Unedic.

35 milliards d'euros à la fin de l'année: la dette de l'Unedic, l'organisme paritaire qui gère l'assurance chômage en France, a de quoi donner le tournis.

La réduire fait partie des objectifs du gouvernement, dans le cadre des négociations qui débutent ce 24 octobre. "Le régime d'assurance chômage doit accélérer son désendettement pour être en mesure d'assumer dans le futur sa fonction assurantielle", a signifié Édouard Philippe aux partenaires sociaux dans sa lettre de cadrage, envoyée il y a un mois.

Pour y parvenir, le Premier ministre les exhorte à réaliser entre 3 et 3,9 milliards d'euros d'économies sur trois ans. Ce programme très ambitieux devrait avoir des conséquences sur les allocations des futurs demandeurs d'emploi. Les partenaires sociaux dénoncent une "logique budgétaire" sans lien avec la réalité.

D'où vient cette dette ?

Trop de demandeurs d'emploi ? Une indemnisation trop généreuse ? Une mauvaise gestion ? Aucune de ces raisons ne peut expliquer à elle seule l'ampleur de la dette affichée de l'Unedic.

"Il ne faut pas mélanger le régime d'indemnisation des chômeurs et l'Unedic, prévient Bruno Coquet, économiste affilié à l'Office française de conjoncture économique (OFCE). Fondamentalement, le montant des cotisations est supérieur à celui des prestations, donc le régime d'indemnisation est dans le vert. Mais l'Unedic, elle, est en déficit car elle doit s'acquitter de dépenses supplémentaires."

L'économiste ne doute pas de la solidité de l'assurance chômage. Ses dépenses incompressibles sont à peu près constantes, mais sa trajectoire financière dépend de la conjoncture économique: le nombre de demandeurs d'emploi indemnisés a un impact sur ses comptes. Selon les années, le régime alterne excédent et déficit. Les perspectives financières pour la période 2017-2021 tablent ainsi sur le passage d'un déficit de 3,4 milliards d'euros en 2017 à un excédent de 3,6 milliards en 2021.

Parmi les dépenses fixes de l'Unedic, la première est liée à l'indemnisation des travailleurs frontaliers, qui ne cotisent pas en France mais peuvent bénéficier de l'assurance chômage en cas de perte d'emploi. Elle représente quelque 700 millions d'euros par an de manque à gagner, soit environ 20% de la dette.

Egalement structurellement déficitaire, le régime des intermittents, qui est géré par l'Unedic mais n'en relève pas entièrement, du fait de ses particularités. "C'est de la politique culturelle, le défend Bruno Coquet. Au-delà du droit commun, ce budget devrait être financé par l'impôt et géré par le ministère de la Culture."

Enfin, troisième et plus lourde des causes d'endettement, le financement de Pôle emploi: depuis 2008 et la création de l'opérateur unique, une convention exige que l'Unedic verse 10% des cotisations collectées pour en assurer le fonctionnement, autour de 3 milliards d'euros par an. "Les partenaires sociaux apportent deux tiers du budget de Pôle emploi, quand l'État en assume un tiers, relève Jean-François Foucard, trésorier de l'Unedic et négociateur de la CFE-CGC. Ce devrait être l'inverse, notamment pour le volet accompagnement, qui relève du service public de l'emploi."

Une prochaine crise économique peut-elle condamner le régime?

C'est ce qu'affirme le gouvernement quand il insiste sur la nécessité d'apurer les comptes, sous peine de mettre en péril le système dans les années à venir. Ce n'est pas si sûr. "Pour le moment, la charge de cette dette est supportable, environ 400 millions par an avec un taux d'intérêt à 1%. Et les rentrées d'argent - à travers les cotisations et la CSG - ne sont pas menacées", rassureJean-François Foucard. "Si un jour, par malheur, le taux de chômage passait à 11,5%, on aurait besoin de 10 milliards supplémentaires, estime Bruno Coquet. Mais même ça, ce serait encore gérable."

Où trouver des économies?

L'objectif du gouvernement est de dégager entre 550 et 850 millions d'euros par an pour amorcer la pompe du désendettement, le ramener d'ici trois ans entre 27,68 et 28,58 milliards d'euros, au lieu de 30 milliards prévus actuellement. "La différence n'est pas énorme, juge Jean-François Foucard. Mais comme la dette de l'Unedic est prise en compte dans les critères de Maastricht, les fameux 3%, le gouvernement y est très attentif."

D'après lui, le gouvernement veut "réduire la dette pour équilibrer ses comptes. Elle est due pour moitié à l'État, qui a imposé l'indemnisation des frontaliers et le financement de Pôle emploi. Il devrait en prendre une bonne partie à sa charge. Mais comme il n'a pas d'argent, il cherche du côté des demandeurs d'emploi."

La ministre du Travail affirme avoir réglé la question des frontaliers en obtenant un accord européen en juin dernier, qui établit que c'est au pays où travaille l'assuré et non celui où il vit de l'indemniser en cas de perte d'emploi. "Peut-être y a-t-il une avancée, nuance Jean-François Foucard, mais l'argent ne sera pas versé tout de suite, si ça arrive." Ca ne sera pas le cas demain, puisque le Luxembourg a obtenu un délai de sept ans pour mettre en oeuvre ce dispositif.

Quant à la Suisse et à ses 320 000 frontaliers, rien n'indique qu'elle va régler la facture, qu'elle qualifie de "bombe". Elle n'est d'ailleurs pas contrainte de s'y plier entièrement. "De telles modifications du droit européen ne sont pas reprises automatiquement", a immédiatement réagi le secrétariat d'État à l'Économie suisse à l'annonce de l'accord.

Pas question, enfin, de de toucher au mécanisme de financement de Pôle emploi, ni de lui faire prendre en charge le régime des intermittents. "La seule solution pour que ça ne coûte rien au gouvernement, c'est de revoir les règles d'indemnisation des chômeurs. Emmanuel Macron veut que le taux de chômage atteigne les 7% à la fin de son quinquennat. Les règles de cumul vont donc être revues, pour faire baisser le nombre de chômeurs de catégorie B et C, ceux qui exercent une activité réduite de 78 heures ou plus par mois", s'alarme Jean-François Foucard.

Les partenaires sociaux ont quatre mois pour imaginer de nouvelles économies. En 2017, lors des discussions sur la précédente convention, ils avaient déjà revu les règles d'indemnisation pour alléger les comptes de l'Unedic. Le gouvernement veut qu'ils aillent plus loin. Quoiqu'il arrive, il aura le dernier mot.


Tiphaine Thuillier



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