Comment réformer l’assurance-chômage ?

La négociation qui doit définir une nouvelle convention Unedic débute lundi 22 février. Les déficits cumulés de l’assurance-chômage coûtent cher, mais il est délicat de faire des économies sur les droits des demandeurs d’emploi...

À quel point la situation financière est-elle dégradée ?

En excédent en 2007 et 2008, l’Unedic a vu son déficit s’aggraver constamment depuis, pour atteindre 4,4 milliards d’euros en 2015. Ce qui s’explique par l’importante augmentation du chômage, comme l’analyse Claire Vivès, chercheuse au Centre d’études de l’emploi : « En période de crise, le déficit est mécanique car les recettes de cotisations baissent, tandis que les dépenses d’indemnisation augmentent. »

D’année en année, les soldes négatifs ont fini par porter la dette à un niveau record (25,75 milliards d’euros fin 2015). Un niveau qui inquiète le gouvernement, car il s’ajoute aux autres composantes de la dette publique. En octobre, Christian Eckert, le secrétaire d’État chargé du budget, a indiqué tabler sur « 800 millions de nouvelles économies » rien qu’en 2016.

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Est-ce bien raisonnable en période de chômage si haut ? En procurant un revenu de substitution, qui permet au pays d’éviter une chute de la consommation, l’assurance-chômage joue un rôle d’amortisseur très important.

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Une piste, avancée par le Medef en 2014, pourrait resurgir. Elle consiste à adapter automatiquement les règles à la conjoncture. Par exemple, à plus de 10 % de chômage, comme aujourd’hui, la règle conditionnant la durée d’indemnisation resterait « un jour cotisé un jour indemnisé » (lire les Repères ci-dessous). En cas de baisse du chômage à 9 %, un jour cotisé ne donnerait plus droit qu’à 0,9 jour indemnisé.

L’assurance-chômage est-elle trop généreuse ?

Si on compare les règles françaises à celles des autres pays, la situation apparaît plutôt favorable. En France, est indemnisé celui qui a cotisé quatre mois minimum (contre six mois en Autriche ou au Royaume-Uni, douze mois en Espagne ou en Allemagne).

Et avec une durée maximale, hors activité réduite, de 24 mois (voir 36 mois pour les plus de 50 ans), cette indemnisation est plus longue « que dans la moitié des pays considérés (Allemagne, Autriche, Espagne, Irlande, Royaume-Uni) », selon un rapport du gouvernement destiné à l’Assemblée nationale. Avec un montant d’allocation variant entre 57 % et 75 % du dernier salaire brut, « la France se situe dans une position médiane ». Enfin, le plafond d’indemnisation est très haut : 7 183 € brut en 2014 (soit 6 807 € net).

Du coup, différentes pistes d’économies circulent. La CGPME estime que le droit d’entrée pourrait être porté à six mois de cotisation minimum au lieu de quatre. À la CFDT, on réfléchit à reculer l’âge d’entrée dans la filière senior, qui donne droit à trois ans d’indemnisation. Autre option : diminuer le plancher d’indemnisation. En l’abaissant de 57 % à 49 %, on économiserait 1 milliard d’euros. D’autres estiment qu’il ne faut réduire ce taux que pour les très hauts salaires.

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Mais les règles ne reflètent pas forcément la réalité. Seuls 43 % des inscrits à Pôle emploi sont effectivement indemnisés, selon la Dares (Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques). En outre, les demandeurs d’emploi sont indemnisés onze mois en moyenne, selon l’Unédic, et 69 % ont été indemnisés moins d’un an, loin du maximum donc.

De plus, l’allocation moyenne est de 1 119 € bruts et 95 % des demandeurs d’emploi touchent moins de 2 079 €. Enfin, seuls 0,04 % des allocataires perçoivent l’allocation maximale.

« On a tort de penser que c’est parce que l’assurance-chômage est trop généreuse qu’il y a des déficits », estime Bruno Coquet, expert associé à l’Institut de l’entreprise. D’ailleurs, « même dans la période de crise exceptionnelle que nous connaissons, l’examen des recettes de cotisation (NDLR : 34,2 milliards d’euros en 2015) et des dépenses prestations versées (34,4 milliards) fait apparaître que le solde assurantiel est quasi à l’équilibre. Ce qui grève les comptes, c’est les 10 % de contributions que l’Unédic doit verser à Pôle emploi, et qui devraient en toute logique être pris en charge par l’État. »

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De même, cet expert estime que les règles spécifiques des intermittents du spectacle, qui génèrent un surcoût compris entre 300 millions et 1 milliard d’euros, selon les estimations, « relèvent de la politique culturelle et ne devraient pas être financées par l’Unédic ».

Le système est-il assez incitatif à la reprise d’emploi ?

Régulièrement, l’idée selon laquelle notre assurance-chômage, supposée trop généreuse, nuirait à la reprise d’emploi revient sur la table. Toutefois, rétorque la chercheuse Claire Vivès, « le niveau même de l’allocation moyenne montre qu’il est peu intéressant de rester au chômage ».

De fait, pas moins de 1,8 million d’inscrits à Pôle emploi travaillent à temps partiel pour compléter leurs revenus, l’Unédic autorisant le cumul entre allocation et revenu d’activité. Deux économistes, Pierre Cahuc et Corinne Prost, tirent même la sonnette d’alarme : en indemnisant très bien le travail très court, l’Unédic favoriserait une « intermittence généralisée », 760 000 personnes alternant emploi et chômage depuis cinq ans.

L’Afep, qui représente les grandes entreprises, propose, quant à elle, d’instaurer une dégressivité forte des allocations, en les diminuant de 25 % dès la moitié des droits consommés, de façon à inciter à reprendre un travail juste avant cette chute de revenus.

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Mais, en cette période de pénurie d’offres d’emploi, cette dégressivité risquerait d’aboutir à une paupérisation rapide des chômeurs. De plus, la dégressivité, mise en œuvre en France entre 1992 et 2001, semble avoir été peu probante en matière de reprise d’emploi, selon une étude de l’Insee.

Enfin, la menace de radier tout chômeur qui refuserait deux offres raisonnables d’emplois (ORE), instaurée en 2008, a eu peu d’effet, avec une centaine de radiations effectivement prononcées. Du coup, la CGPME réfléchit aussi à coupler les deux mesures en imposant une dégressivité à ceux qui refuseraient une ORE, ou, sujet nouveau, une formation.

Peut-on envisager de nouvelles recettes ?

L’assurance-chômage est financée par des cotisations sociales : 4 % de cotisations patronales et 2,4 % de cotisations salariales, un taux élevé si on le compare aux autres pays. Le patronat est très opposé à leur augmentation. En revanche, deux idées de nouvelles recettes semblent émerger.

La première consiste à faire cotiser les agents de la fonction publique, qui ne paient aujourd’hui qu’une contribution de solidarité de 1 %. « La France est le seul pays à exempter 30 % de ses salariés de cotisation chômage », estime Bruno Coquet, qui chiffre à 10 milliards les cotisations ainsi perdues. Toutefois, la piste ne devrait pas plaire à l’État employeur, à qui cela coûterait cher.

Une autre piste devrait lui voler la vedette : elle consiste à moduler les cotisations patronales des entreprises en fonction de leur coût pour l’assurance-chômage. En 2014, selon l’Unédic, le solde des cotisations et des allocations versées sur les CDI était positif de 11 milliards, tandis qu’il était négatif de 8,5 milliards pour les contrats précaires.

Ce type de constat a déjà inspiré, en 2013, une modulation du taux de cotisation selon la durée du contrat. Mais en excluant l’intérim, les saisonniers et les CDD d’usage, le dispositif a raté sa cible. Le sujet devrait être réexaminé en 2016.



Les règles d’indemnisation actuelles

Les conditions. Pour avoir droit à une indemnisation par l’assurance-chômage, il faut avoir travaillé 122 jours (quatre mois) au cours des 28 derniers mois et avoir perdu son emploi involontairement, ce qui exclut les démissions.

La durée. Un jour cotisé donne droit à un jour indemnisé, dans la limite de deux ans (trois ans pour les plus de 50 ans).

Le montant. L’allocation journalière ne peut être inférieure à 57 % de l’ancien salaire brut, avec un plafond fixé à 7 183 € brut (soit 6 807 € net). Pour les salaires inférieurs à 0,8 smic, elle est calculée sur 75 % du salaire brut.



Nathalie BIRCHEM







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