Quand les indicateurs risquent de donner des résultats déplaisants, il suffit de changer les indicateurs : illustration à Pôle emploi

Le principe de base de toute modernisation de l’action publique est de pouvoir en mesurer les résultats, ce qui suppose que soient déterminés des indicateurs permettant d’apprécier si les objectifs fixés sont approchés, atteints, dépassé ou au contraire si l’action conduite n’a pas permis d’atteindre l’objectif fixé. Il est ensuite possible d’analyser si c’est parce que l’action a été mal conduite, parce que l’objectif était hors d’atteinte, ou, ce qui arrive, parce que l’indicateur s’est avéré mal choisi ou a produit des effets pervers, l’attente de l’indicateur étant devenu le principal objectif poursuivi

Le récent rapport de l’IGAS et de l’IGF sur l’évaluation de la convention tripartite qui liait l’Etat, l’UNEDIC et Pôle emploi pour les années 2012-2014 qui vient d’être publié nous donne l’opportunité de revenir sur cette question d’indicateurs. En préalable, remarquons qu’il est fort peu démocratique de rendre public ce rapport, daté de novembre 2014, après qu’une nouvelle convention triennale ait été signée pour les années 2015 2017. En toute logique ce devrait être à partir du bilan, et du débat qui doit se conduire autour de celui-ci, et des enseignements de la période qui s’achève que devrait se construire le convention suivante.

Surtout quand durant cette période le directeur général de Pôle emploi, Jean Bassères, a été reconduit pour un nouveau mandat, après avoir été auditionné par les commission des affaires sociales de l’Assemblé Nationale et du Sénat les 8 et 9 décembre 2014 (voir Jean Bassères devant les commissions des affaires sociales de l’Assemblée Nationale et du Sénat), par des parlementaires qui n’avaient pas connaissance du rapport d’évaluation, pourtant daté de novembre 2014. Il est pour le moins peu respectueux du rôle du Parlement de leur demander un avis sans leur communiquer un rapport déterminant pour fonder celui-ci. Ils devront se contenter de l’affirmation du directeur général ” Nous remplissons douze des quinze indicateurs qui nous ont été fixés il y a trois ans “. Ce n’est pas ce qui est écrit dans le rapport, loin s’en faut puisque celui-ci mentionne ” Les objectifs et indicateurs inscrits dans la convention ne sont pas atteints pour plus de la moitié d’entre eux “.Qui dit vrai, le rapport ou le directeur général ? En tous cas, la façon dont ls parlementaires sont informés avant de se prononcer ne peut être considérée comme un modèle.

Car, il faut dire que quand on lit ce rapport, on en ressort avec autant, si ce n’est plus, d’interrogations sur les améliorations qu ont été apportées au fonctionnellement de l’institution durant cette période, même s’il faut noter une complexité liée au calendrier : une évaluation sur une convention se déroulant sur une période de trois ans qui doit s’arrêter aux données produites fin juin 2014, six mois avant le terme de la convention. Mais cela n’empêche pas le pertinence du constat de rapport “la quasi-totalité des indicateurs (quinze sur dix-sept) a connu des évolutions, que ce soit dans le mode de calcul, le mode de suivi, le périmètre retenu ou la cible choisie

De là à penser que les variations d’indicateurs ont au au moins comme partie comme fondement de ne pas permettre une réelle évaluation, il n’y a qu’un pas que le rapport est sur le point de franchir quand il écrit “aucune des cibles – même révisées pour tenir compte de la dégradation de la conjoncture – assignées en matière d’accompagnement des demandeurs d’emploi et de retour à l’emploi n’est atteinte, avec des résultats particulièrement préoccupants concernant les demandeurs d’emploi de longue durée

C’est le cas pour un élément déterminant, le temps passé par les salariés de l’institution à l’accompagnement effectif des demandeurs d’emploi

Pôle emploi sera enfin parvenu à redéployer une partie de ses moyens vers le suivi et l’accompagnement des demandeurs d’emploi. Le résultat final de ces redéploiements à fin 2014 est toutefois difficile à quantifier précisément. En effet, s’agissant de l’objectif de redéploiement de 600 ETP depuis les fonctions supports, si la cible intermédiaire à fin 2013 a été dépassée, l’absence d’information sur les résultats obtenus au 30 juin 2014 ne permet pas de se forger une opinion sur l’atteinte de l’objectif final et montre des problèmes de fiabilité dans la collecte des données pertinentes

L’indicateur lié à la progression du temps consacré à l’activité de suivi et d’accompagnement a également connu des problèmes de fiabilité.

Le rapport exprime, sans détours sa conviction que la modification des indicateurs n’est pas seulement fondée sur la qualité du rendu, mais sur une volonté d’améliorer les résultats , en écrivant

“Pour ces indicateurs, les modifications apportées 

"conduisent à des ruptures de séries sur la période de la convention qui rendent parfois malaisée la comparaison de résultats sur la période 

"conduisent parfois à une amélioration des résultats, sans que celle-ci soit imputable à une meilleure performance de l’opérateur”

Cette modification des indicateurs concerne aussi la relation avec les entreprises “S’agissant de la relation aux entreprises, si trois des cibles sont atteintes, les changements de périmètre jouent un rôle non négligeable dans l’évolution des indicateurs concernés.”, autrement dit, les cibles ont été atteintes parce que les indicateurs ont changé

Souhaitons que les indications données par ce rapport pour l’évaluation de la prochaine convention “la prochaine convention tripartite devra être conçue pour pouvoir s’assurer, à la fin de la période qu’elle couvrira, de la réelle valeur ajoutée des nouvelles offres de services ainsi que des organisations retenues. Cela implique de continuer à s’appuyer sur un nombre limité d’objectifs et d’indicateurs – le niveau actuel paraît pertinent – davantage orientés vers les résultats qu’aujourd’hui, qu’il convient de stabiliser le plus rapidement possible et qui devra ient pouvoir être déclinés, dans leur très grande part, jusqu’aux agences” ne soient pas un vœu pieux.

On pourrait exprimer un doute sur cette prise en compte si on se rappelle que la convention qui vient de s’achever prévoyait de “Mesurer la performance de Pôle emploi par des indicateurs centrés sur les résultats”, ce qui était mentionné explicitement dans le document préparatoire élaboré sous l’autorité d’une certain Jean Bassères alors responsable de l’IGF, qui, devenu directeur général de Pôle emploi, a construit une stratégie d’expérimentation très diversifiée dont les résultats ne peuvent être appréciés, ce qui est résumé ainsi ” La mise en œuvre récente, voire inachevée, des principales offres de services ne permet pas, faute de recul suffisant, d’en évaluer concrètement et précisément la valeur ajoutée.

Enfin, pour ceux qui n’auraient pas le courage de lire un rapport assez facile d’accès, nous reproduisons ici quelques titres de paragraphes, montrant qu’au delà d’un discours sur les progrès, il reste beaucoup à faire pour que Pôle emploi atteigne les objectifs qui lui sont assignés

3.2.1. Le taux de satisfaction des demandeurs d’emploi sur les informations relatives à leur indemnisation diminue et est inférieur à la cible

3.2.2. Les résultats obtenus sur les sept indicateurs portant sur l’accompagnement des demandeurs d’emploi sont insuffisants

3.2.2.1. Les résultats de l’indicateur mesurant la satisfaction des demandeurs d’emploi concernant l’adaptation de l’offre de services de Pôle emploi à leurs besoins s’améliorent mais se situent toujours en deçà de la cible fixée

3.2.2.2. Les résultats des autres indicateurs portant sur l’accompagnement des demandeurs d’emploi n’atteignent pas les objectifs de retour à l’emploi en dépit de la révision de certaines cibles

3.2.3. Deux des cinq indicateurs sur les relations aux entreprises sont inférieurs à la cible et l’amélioration des trois autres résulte en partie de modifications dans leur mode de calcul

3.2.3.1. Les délais moyens de satisfaction des offres avec pré-sélection et la part de demandeurs d’emplois disposant d’un CV en ligne sont inférieurs aux objectifs

Et encore, il a fallu modifier les indicateurs pour que le bilan ne soit pas trop défavorable


@ Michel Abhervé pour Alternatives Economiques

Michel Abhervé

Professeur associé à l'université de Paris Est Marne la Vallée, il y enseigne l'économie sociale et les politiques publiques dans une licence professionnelle « Management des organisations de l'économie sociale ». Il a mis en place la possibilité de suivre cette formation en apprentissage. Il intervient également dans le Master rénové «Management de l'insertion dans l'économie sociale et solidaire » et contribue à l'animation du site ressources pour l'économie sociale www.univ-mlv.fr/ecosoc.

Michel Abhervé a exercé des responsabilités politiques en étant pendant plus de 20 ans élu à Evry et au conseil régional d'Île-de-France. Il a en particulier suivi des dossiers concernant l'insertion, la formation professionnelle, assuré la présidence de l'Union nationale des missions locales, et vient de suivre pour les employeurs de l'économie sociale le Grenelle de l'insertion, à travers un blog

>> Le blog de Michel Abhervé (Alternatives Economiques)





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