Assurance chômage : remettre les choses dans l’ordre

La réforme de l’assurance chômage qu’Emmanuel Macron veut remettre en chantier avait été mal engagée jusqu’ici. L’origine de ce mauvais démarrage se trouve dans ses promesses de campagne consistant à faire bénéficier les indépendants et les démissionnaires de cette assurance et de transférer les cotisations chômage (la part salariée uniquement) vers la CSG. Ces promesses n’étaient pas inintéressantes en elles-mêmes mais ces propositions n’étaient pas abouties et leurs conséquences pas pensées jusqu’au bout (1).

Moyennant quoi le transfert de la part de la cotisation payée par les salariés vers la CSG a été réalisé dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale de 2018. L’élargissement aux démissionnaires et aux indépendants est effectif depuis l’adoption en juillet dernier de la loi « pour la liberté de choix de son avenir professionnel », même si les mesures décidées finalement sont sans commune mesure avec l’engagement initial : seuls quelque 25 000 démissionnaires devraient être concernés chaque année et 30 000 indépendants. Plusieurs autres mesures, comme le remplacement des exonérations de la part employeur des cotisations assurance chômage par des recettes fiscales, la perspective d’un bonus-malus pour les entreprises ayant recours massivement aux CDD et la création d’une prestation spécifique pour le chômage longue durée, ont fait également l’objet d’annonces du gouvernement.

 


Faire cotiser les cadres à des taux élevés à l’assurance chômage implique que les indemnités ne soient pas plafonnées trop bas 



D’autres mesures encore ont été commentées dans les journaux sans que l’on sache véritablement si ce sont des mesures sérieusement envisagées ou des « bouteilles à la mer » pour tester l’opinion. C’est le cas en particulier du plafonnement de l’indemnisation des cadres au chômage. Tordons le coup à cette idée. Le montant des indemnités chômage peut en effet aller jusqu’à 6 000 euros mensuels pour certains cadres. Cela peut paraître énorme, mais rappelons que cela ne concerne qu’un nombre très faible de personnes (autour de 3000). Alors que le nombre de cadres cotisants sur un salaire bien supérieur est très important, générant des entrées non moins conséquentes pour l’Unédic. Sauf à penser que la contrainte suffira à faire vivre un système de solidarité, celle-ci doit s’organiser en faisant en sorte que tous y aient intérêt : faire cotiser les cadres à des taux élevés à l’assurance chômage implique que les indemnités ne soient pas plafonnées trop bas.

Reprise des négociations

Début juillet, le gouvernement, qui avait choisi jusque-là de légiférer unilatéralement, a opéré un changement de pied en proposant aux partenaires sociaux de reprendre des négociations. On peut s’interroger sur ses motivations : a-t-il pris conscience que ce dossier était mal engagé car mal préparé par l’Etat ? A-t-il pris conscience qu’agir seul était dangereux pour lui ? Cherche-t-il plutôt à donner à voir l’incapacité des partenaires sociaux à s’entendre sur l’avenir de l’assurance chômage ?


L’assurance chômage nécessite encore de profondes transformations pour sécuriser davantage les individus dans leurs trajectoires professionnelles 



Toujours est-il que cette négociation peut représenter une opportunité de faire évoluer un système qui en a effectivement besoin. Le système créé en 1958 a déjà fait l’objet de plusieurs réformes importantes pour prendre en compte les nouvelles réalités, malgré les toujours difficiles négociations entre partenaires sociaux et les non moins difficiles relations avec l’Etat. Mais il faut reconnaître qu’il nécessiterait encore de profondes transformations pour sécuriser davantage les individus dans leurs trajectoires professionnelles.

Si le CDI reste la forme de contrat la plus importante (en 2017, 86% des salariés (hors intérim) étaient en CDI), de nouvelles formes de contrats (CDD, Intérim…) mais aussi de statuts (freelance, autoentrepreneur, travailleurs de plates-formes de services,…) se sont développés ces dernières décennies. Si ces statuts restent relativement minoritaires lorsqu’on regarde la photo du marché du travail, dans le film des trajectoires professionnelles, ils apparaissent dans pratiquement tous les parcours des individus, ce qui rend nécessaire la prise en compte de ces périodes dans la couverture chômage.

Menaces sur la logique assurantielle

Le transfert des cotisations salariales vers la CSG n’implique pas nécessairement la disparition de la logique assurantielle tout en permettant d’introduire davantage de prestations non-contributives au bénéfice de personnes se trouvant au chômage sans avoir cotisé, dans le cadre bien entendu de règles précises à négocier. Mais si au transfert des cotisations salariales vers la CSG, devait s’ajouter le remplacement de la part entreprise par des recettes fiscales, il y aurait bien entendu un risque de voir la logique assurantielle disparaitre totalement et de voir le système d’assurance chômage transformé en un système d’assistance minimum que certains appellent universel.


Il faut préserver le financement par cotisations sur la partie versée par les entreprises 



Une telle évolution serait désastreuse. En pratique, la convention de l’Assurance chômage, qui organise par la négociation entre les syndicats et le patronat un espace de solidarité interprofessionnelle, serait démantelée, ouvrant le champ de la couverture chômage à la libre concurrence, au bénéfice des sociétés d’assurance. Ce risque est d’ailleurs pointé par le Conseil d’Etat dans son avis sur le projet de loi « pour la liberté de choisir son avenir professionnel » (
2). Il faut donc préserver le financement par cotisations sur la partie versée par les entreprises. Et une part substantielle de l’indemnité versée aux salariés doit continuer à tenir compte du salaire antérieur. Il est parallèlement indispensable de rechercher les meilleurs voies pour qu’une partie de la valeur créée par l’économie collaborative permise par le numérique, soit affectée à la protection des travailleurs concernées.

Solidarité interprofessionnelle

Enfin il est essentiel de maintenir une solidarité interprofessionnelle et inter-catégorielle au sein du régime par une obligation d’affiliation. Les règles fixant les conditions de cette solidarité doivent continuer d’être élaborées dans le cadre des négociations entre partenaires sociaux, pour à la fois tenir compte des besoins de protection des ressortissants du système et des équilibres financiers afin d’assurer la pérennité du régime. Au regard du principe d’égalité, le conseil d’Etat voit des risques à un système couvrant à la fois des salariés dont la rémunération est soumise à des cotisations sociales et des travailleurs indépendants. Pourquoi ce serait particulièrement une difficulté pour l’assurance chômage alors que les incohérences de ce type sont légions dans notre système de protection sociale (3) ?

La réalité est plus complexe qu’elle n’est souvent présentée. Si les formes d’emplois, de statuts évoluent, cette émergence ne signifie pas la disparition des formes et des statuts plus anciens. Faire évoluer la protection sociale et les systèmes de couvertures des risques nécessite donc de prendre en compte cette complexité croissante sans opposer ces réalités. L’universalisation ne peut pas être la standardisation.

 

GABY BONNAND

Gaby Bonnand est ancien secrétaire national de la CFDT et ancien président de l’Unédic


1
Dénoncée avant même l’élection dans un article du 26 février 2017 et titré "Emmanuel Macron doit clarifier son positionnement sur l’Assurance Chômage" sur mon blog.

2. « Compte tenu des évolutions de l’assurance chômage résultant du projet, de la suppression des cotisations salariales d’assurance-maladie déjà opérée par la LFSS pour 2018 et de la réforme à venir des régimes de retraite, le Conseil d’Etat invite le Gouvernement à approfondir sa réflexion sur la cohérence des modalités de financement des régimes avec les prestations qu’ils servent, dans la perspective d’une réforme du système de protection sociale tirant toutes les conséquences de la part prise par les impositions dans le financement de la protection sociale obligatoire »

3. Par exemple, le risque famille encore financé par des cotisations (employeurs) sert de fait des prestations non contributives, le risque maladie encore financé par des cotisations (employeurs) sert pour l’essentiel (hors IJ) des prestations sans liens avec des cotisations préalables et sert des prestations sans exigence de cotisation préalable depuis la CMU.





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