Assurance chômage : 5 questions sur le big bang que prépare le gouvernement

Les règles d'indemnisation des chômeurs vont changer. Syndicats et patronat devront négocier un nouvel accord à partir de la rentrée.

L'été ne freine pas les grandes manœuvres du gouvernement. En 2017, il préparait les ordonnances réformant le Code du Travail, première campagne éclair du quinquennat. En 2018, le voici qui lance l'offensive de l'assurance chômage. La révision des règles d'indemnisation sera le plat de résistance du sommet social prévu mardi 17 juillet. Emmanuel Macron recevra les organisations syndicales et patronales, comme il l'a annoncé dans son discours devant le Congrès, à Versailles. Son objectif est pour le moins ambitieux :

"Jeter les bases d'un nouveau contrat social, celui du siècle qui s'ouvre."

1 - Que vise l'exécutif ?
Il demandera aux partenaires sociaux d'examiner, une par une, toutes les dispositions de l'assurance chômage pour vérifier qu'elles ne représentent pas un frein à la reprise d'emploi. Tout est donc sur la table. Le ministère du Travail prévient d'ailleurs que ce ne sera pas "une réformette".

Le gouvernement considère que les freins psychologiques à l'embauche ont été levés par les ordonnances : désormais, les entreprises ont suffisamment confiance pour faire croître leurs effectifs. Mais son analyse est que notre économie peine à réduire le taux de chômage parce que les entreprises ne trouvent pas les compétences dont elles ont besoin. Pour résoudre ce point de blocage, le premier axe est un plan en faveur de la formation professionnelle et de l'apprentissage (15 milliards d'euros sur 5 ans et réforme du compte formation). Et le second axe sera une révision des règles de l'assurance chômage.

S'agira-t-il aussi de faire des économies par une réduction des indemnités chômage ? Le ministère du Travail affirme que ce n'est pas le but. Un seul objectif affiché : l'emploi.

2 - Qu'est-ce qui change par rapport à la réforme en cours ?
Le big bang de l'assurance chômage est une surprise de taille, et pour cause : les sénateurs planchent en ce moment même sur un projet de loi ayant le même objet ! Ils ont eu beau jeu, mardi, de souligner l'incohérence de l'exécutif… "Nous sommes stupéfaits de la méthode de travail", a lancé Bruno Retailleau, président du groupe des sénateurs LR.

La ministre du Travail, Muriel Pénicaud, va donc amender son projet de loi. Le texte "avenir professionnel" est, dans sa première version, la transposition d'un accord entre patronat et syndicats en date du 22 février. Il se concentre sur l'ouverture des droits au chômage pour les indépendants, ainsi que pour les salariés qui démissionnent - une mesure assortie de strictes conditions. Il prévoit aussi de lutter contre la précarité en créant un bonus-malus pour les entreprises qui abusent des contrats ultra-courts – parfois, les CDD n'excèdent pas une journée. Le texte corrige aussi le dispositif de cumul chômage-travail (maintien d'une part des allocations chômage lorsqu'on travaille à temps partiel, ce qu'on appelle aussi la permittence).

Or les propos d'Emmanuel Macron devant le Congrès marquent la volonté d'aller plus loin sur ce dernier point :

"Les règles de l'assurance chômage ont pu involontairement encourager le développement de la précarité."

Le secrétaire d'Etat et patron de LREM Christophe Castaner a renchéri, sur RTL, en qualifiant de "vraies déviances", le fait de "pouvoir travailler un peu et bénéficier des droits au chômage". "Si ce système contribue à vous coincer dans des CDD, des contrats précaires, plutôt qu'aller dans des CDI alors que vous avez une reprise économique, il faut en discuter avec les partenaires sociaux."

Qu'est-ce qui va changer précisément ? On ne le sait pas encore car la nouvelle version du projet va renvoyer à une nouvelle négociation entre partenaires sociaux. Un recul sur la question du bonus-malus est donc possible. En outre, la question du contrôle des chômeurs pourra être une nouvelle fois posée : le programme présidentiel du candidat Macron prévoyait la suspension temporaire des allocations quand un chômeur refuse "plus de deux emplois décents" ou si "l'intensité de la recherche d'emploi est insuffisante".

3 - Pourquoi créer une allocation chômage de longue durée ?
Si Muriel Pénicaud en dit très peu sur le périmètre précis de la future réforme, elle a tout de même annoncé mardi devant les sénateurs la création d'une allocation chômage longue durée. "Ce que j'appelle longue durée, c'est au-delà des deux ans déjà prévus par la convention d'assurance chômage, évidemment dans des modalités adaptées", a-t-elle déclaré, sans plus de précision.

Cette allocation remplacerait donc l'allocation de solidarité spécifique (ASS) versée aujourd'hui aux chômeurs en fin de droit, au bout de deux ans (trois ans pour les seniors).

Son montant représente 494,40 euros par mois pour une personne seule. Pour se faire, la ministre et les partenaires sociaux pourront s'appuyer sur un rapport de l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) publié il y a quatre ans, et qui propose plusieurs pistes de réforme.

4 - Quel impact pour les chômeurs ?
Si la suppression de l'allocation de solidarité spécifique peut être compensée par le basculement vers le RSA, ce ne serait pas sans conséquences indirectes. En particulier pour les cotisations et droits à la retraite : le RSA n'y donne pas accès.

Mais c'est sans doute du côté du cumul emploi-chômage que l'exécutif pourrait vouloir faire des économies. Dans une note parue en 2015, le Conseil d'analyse économique préconise qu'il ne soit plus possible "de pouvoir indéfiniment travailler la moitié du temps en enchaînant des contrats courts tout en gagnant un revenu proche d'un temps plein", le rôle de l'assurance chômage n'étant pas "de subventionner certains métiers ou secteurs dont les emplois sont instables". Les allocataires travaillant en moyenne un jour sur deux représentent pour l'assurance chômage une dépense de l'ordre de 4,8 milliards par an, selon le CAE. Si l'on prend en compte l'ensemble des contrats courts (CDD et interim), le solde entre recettes et dépenses représente un coût de 8,5 milliards d'euros. Soit un montant supérieur au déficit de l'Unedic (3,8 milliards en 2017).

5 - Pourquoi est-ce aux partenaires sociaux de négocier ?
D'abord parce que l'assurance chômage est gérée de façon paritaire par les syndicats et le patronat. Ensuite, parce que les syndicats, CFDT en tête, se sont beaucoup plaints que le gouvernement ne laissait pas assez de place à la discussion et à la confrontation des idées. Ils réclamaient un agenda social ? Le gouvernement leur répond : chiche !

Pour justifier son revirement stratégique, l'exécutif met en avant un changement de contexte. "Le paysage s'est stabilisé pour les années qui viennent, avec trois des principales organisations patronales ou syndicales qui ont de nouveaux interlocuteurs ou qui ont été renforcés par un congrès", a expliqué Muriel Pénicaud devant les sénateurs, dans une allusion à l'élection de Pascal Pavageau et Geoffroy Roux de Bézieux, respectivement à la tête de Force ouvrière et du Medef, ainsi qu'à la réélection de Laurent Berger à la CFDT.

Hasard du calendrier, patronat et syndicats avaient une réunion exceptionnelle ce mercredi matin pour tenter de définir leurs priorités communes, des mutations technologiques à la qualité de vie au travail. Pour le gouvernement, la réforme de l'assurance chômage est donc aussi une façon de reprendre la main sur l'agenda social.

Reste la question du calendrier. Le chantier sera ouvert dès septembre, indique le gouvernement. La nouvelle loi Pénicaud aura pu être promulguée d'ici là et elle imposera un cadre strict aux partenaires sociaux. Ils auront quatre mois pour négocier, jusqu'au début de l'année 2019. S'ils parviennent à un accord, le gouvernement devra le respecter et le traduire dans la loi. S'ils n'y parviennent pas, ou seulement partiellement, le gouvernement reprendra la main… Au final, la réforme devra entrer en vigueur "au printemps 2019", selon Emmanuel Macron.

La réforme du chômage sera donc concomitante avec celle des retraites et de la fonction publique, au risque de multiplier les fronts – et les potentielles résistances. L'exécutif ne s'en soucie pas : il considère que les campagnes éclairs ne lui ont jusqu'à présent pas trop mal réussi.


Baptiste Legrand



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