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Quelles sont les caractéristiques de l'assurance chômage ?

Quel est le champ de la politique de l’emploi ? | Quel est le budget consacré à l’emploi et au marché du travail ? | Qu’est-ce que le service public de l’emploi ? | Qu’est-ce Pôle Emploi ? | Qu’est-ce que l’UNEDIC ? | Qu’est-ce que l’assurance chômage ? | Quelles sont les caractéristiques de l’assurance chômage ? | Quel est le système d’indemnisation du chômage ? | Qu’est-ce que le Fonds de solidarité ? | Qu’est-ce qu’une politique d’"activation" des dépenses sociales ? |

Le système d’indemnisation du chômage a fortement évolué au cours du temps, à la fois dans ses finalités et dans l’importance des ressources financières mobilisées.

En 1945, au moment où est créée la Sécurité sociale, le chômage n’est pas considéré comme un risque. On connaît à cette époque un déficit de main-d’œuvre pour faire face aux reconstructions de l’après-guerre puis à l’essor industriel du pays.

C’est la convention nationale du 31 décembre 1958, signée par les organisations représentatives des employeurs et des salariés, qui crée l’assurance chômage. Il s’agit surtout d’accompagner les salariés dans les périodes de transition entre deux emplois qui sont alors de courte durée. Relevant de la sphère professionnelle, l’assurance chômage est placée sous la responsabilité des partenaires sociaux.

À la fin des années 1970, lorsque s’installe un chômage important et durable, le système d’indemnisation passe d’un dispositif de « transition professionnelle » à un système de prise en charge socialisée d’un risque.

Ce sont les organisations de salariés et d’employeurs, représentées à parts égales (on parle de système paritaire), qui garantissent le bon fonctionnement et le financement de l’assurance chômage :

• en fixant, par voie conventionnelle (c’est-à-dire en négociant puis en signant des accords), le montant et la durée de versement des prestations aux chômeurs. L’État intervient en fin de processus pour agréer l’accord signé par les partenaires sociaux après avoir vérifié notamment qu’il est cohérent avec les actions menées en matière d’emploi par les pouvoirs publics ;

• en veillant à la bonne application de la réglementation et au financement du système.


>> Quel est le champ de la politique de l’emploi ?

On entend par politique de l’emploi les interventions publiques qui ont pour objectif de corriger les déséquilibres et les conséquences néfastes du marché du travail. Les politiques de lutte contre le chômage en sont un des éléments parmi d’autres. En effet, le champ d’intervention est vaste et les mesures mises en œuvre nombreuses.

Les interventions générales bénéficient à l’ensemble des salariés quelles que soient leurs caractéristiques individuelles mais en lien avec leur situation sur le marché du travail. Il s’agit des :

• dispositifs d’allègements généraux de cotisations sociales ou d’impôts en faveur des bas salaires ou des heures supplémentaires ;

• incitations financières à l’emploi ;

• exonérations de cotisations sociales ou fiscales en faveur de certaines zones géographiques ou de certains secteurs économiques (hôtels-cafés-restaurants, services à la personne, agriculture).

Ces politiques visent à abaisser le coût du travail dans le but de maintenir ou d’encourager la création d’emplois. Elles permettent également d’améliorer la compétitivité des entreprises en diminuant le coût de la main-d’œuvre ou de redynamiser économiquement certaines zones géographiques en incitant les entreprises à s’y implanter.

Parmi les mesures ciblées, on trouve les dispositifs s’adressant à des catégories particulières, tels que les jeunes, les chômeurs de longue durée, les seniors, les personnes handicapées… Ces mesures permettent de compenser des difficultés spécifiques (manque ou absence de qualification, nécessité d’aménager un poste de travail par exemple) afin de rendre les populations cibles plus « employables ».

À ce premier niveau d’analyse, on peut en ajouter un second selon que ces mesures sont :

• actives, c’est-à-dire qu’elles incitent le bénéficiaire à reprendre une activité professionnelle (par exemple la prime à l’emploi ou le RSA activité, remplacé en 2016 par la prime d’activité), à se former pour mieux répondre aux besoins du marché de l’emploi (dispositifs de formation professionnelle), à soutenir l’emploi (politiques d’exonération de charges sur les bas salaires) ;

• passives, c’est-à-dire qu’elles permettent au bénéficiaire de faire face financièrement à la période de chômage (politiques d’indemnisation du chômage), ou qu’elles soutiennent les retraits d’activité (politiques de prise en charge des pré-retraites).


>> Quel est le budget consacré à l’emploi et au marché du travail ?

Selon une étude de novembre 2015 de la Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) du ministère du Travail, les dépenses en faveur de l’emploi et du marché du travail se sont montées, en 2013, à 96,4 milliards d’euros (Md€), soit 4,6 points de PIB. Dans ces dépenses, les dispositifs ciblés en faveur du marché de l’emploi représentaient 50,9 Md€, les dispositifs généraux 45,5 Md€.

Dans le bloc des dispositifs ciblés, trois postes budgétaires principaux :

• les dépenses pour les politiques du marché du travail représentaient, en 2013, 72% des montants, très majoritairement consacrés au soutien des revenus sous forme, principalement, d’allocations-chômage ;

• les dépenses « actives » représentaient 14% pour la même année. On y trouve notamment toutes les mesures de formation professionnelle et de contrats aidés ;

• les moyens consacrés au service public de l’emploi (SPE) et à l’accompagnement des chômeurs constituaient 14% de la dépense.

Dans le bloc des dispositifs généraux, les aides visent principalement à réduire le coût du travail pour certains groupes de salariés, certains territoires ou certains secteurs économiques. Ils prennent généralement la forme de transferts aux entreprises et, plus rarement, de soutien aux revenus des personnes en emploi.

Les trois quarts environ de ces aides (33,1 Md€ en 2013) sont consacrés aux exonérations de charges, principalement sur les bas salaires, suivies par le Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) (12 Md€).

Les aides financières à l’emploi (prime pour l’emploi, RSA activité, fusionnés en 2016 dans la prime d’activité) ont pour objectif de rendre plus rémunérateurs l’accès ou le retour à l’emploi et l’augmentation de la durée travaillée, en apportant des aides financières complémentaires aux revenus d’activité (4 Md€ en 2013).

Les aides au profit de certaines zones géographiques (DOM, zones sensibles d’aménagement du territoire et quartiers prioritaires de la politique de la ville) prennent principalement la forme d’exonérations de cotisations ou de réductions d’impôts pour les entreprises qui s’y installent (556 millions d’euros en 2013).

Les aides au secteur des services à la personne ont atteint près de 6,3 Md€ en 2013.

Les aides à l’emploi dans le secteur agricole représentent 517 millions d’euros.

Enfin, 17,4 Md€ ont été consacrés en 2013 à « l’activation » des dépenses en faveur de l’emploi de certains minima sociaux. C’est le cas pour trois dispositifs qui sont intégrés dans les dépenses ciblées en faveur du marché du travail, au titre de l’indemnisation du chômage : l’allocation de solidarité spécifique (ASS), l’allocation équivalent retraite (AER) et l’allocation temporaire d’attente (devenue en 2015 allocation pour demandeur d’asile).


>> Qu’est-ce que le service public de l’emploi ?

Le service public de l’emploi (SPE) rassemble les acteurs publics et privés chargés de la mise en œuvre de la politique de l’emploi et de la formation professionnelle. Il est placé sous la tutelle du ministère chargé de l’emploi et de la formation professionnelle et dirigé par la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP).

Ses missions sont définies par l’article L5311-1 du Code du travail qui dispose que « le service public de l’emploi a pour mission l’accueil, l’orientation, la formation, l’insertion ; il comprend le placement, le versement d’un revenu de remplacement, l’accompagnement des demandeurs d’emploi et l’aide à la sécurisation des parcours professionnels de tous les salariés ».

En 2012, les dépenses liées au SPE s’élevaient à 5,2 milliards d’euros (Md€), principalement consacrées aux dépenses de fonctionnement et de personnel de Pôle Emploi (3,9 Md€).

Le SPE est constitué principalement de :

• l’État (principalement le ministère chargé de l’emploi et de la formation professionnelle) et des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE), qui conservent la compétence de droit commun en matière de politique de l’emploi ;

• Pôle emploi, issu de la fusion en 2008 de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) – en charge du placement des demandeurs d’emploi – et des Associations pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (ASSEDIC) – en charge de l’indemnisation des chômeurs ;

• l’Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) ;

• l’UNEDIC qui administre le régime d’assurance chômage et fixe les modalités d’indemnisation.

Peuvent également participer au service public de l’emploi les organismes publics ou privés dont l’objet consiste en la fourniture de services relatifs au placement, à l’insertion, à la formation et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi, les organismes ayant pour objet l’insertion par l’activité économique, les entreprises de travail temporaire, ainsi que les agences de placement privées (art. L5311-4 du Code du travail).

Le SPE est structuré en quatre niveaux géographiques (national, régional, départemental et local) qui rassemblent les instances de pilotage et de coordination de l’État, de Pôle emploi et de l’AFPA, mais également les collectivités territoriales, afin de mettre en œuvre de la manière la plus adaptée la politique de l’emploi. Même si cette dernière obéit à des règles et directives nationales, elle est coordonnée localement pour répondre aux besoins des territoires et de ses réalités économiques.


>> Qu’est-ce Pôle Emploi ?

Pôle Emploi est l’acteur central des politiques d’emploi en France. Créé en 2008, il est issu de la fusion de l’Agence nationale pour l’Emploi (ANPE), en charge du placement des demandeurs d’emploi, et de l’UNEDIC et de son réseau d’ASSEDIC, en charge de leur indemnisation. Cette réforme a été faite dans un souci de simplification et de clarification. Depuis cette date, les demandeurs d’emploi ont ainsi un seul interlocuteur, et c’est une même entité qui coordonne l’intégralité de la politique de l’emploi.

Pôle Emploi est un établissement public administratif dont les deux tiers des sièges du conseil d’administration sont confiés aux partenaires sociaux (représentants des syndicats de salariés et des organisations patronales).

Ses ressources proviennent pour un tiers de l’État et pour deux tiers de l’assurance chômage, qui lui attribue 10% des cotisations d’assurance chômage recouvrées.

Pôle emploi a pour missions principales de :

• collecter les offres d’emploi, aider et conseiller les entreprises dans leur recrutement, mettre en relation les offres et les demandes d’emploi ;

• accompagner les personnes à la recherche d’un emploi, d’une formation ou d’un conseil professionnel ;

• procéder aux inscriptions sur la liste des demandeurs d’emploi, assurer le contrôle de la recherche d’emploi ;

• indemniser pour le compte de l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage et pour le compte de l’État ;

• mettre à disposition les données relatives au marché du travail et à l’indemnisation des demandeurs d’emploi ;

• mettre en œuvre toutes les autres actions confiées par l’État, les collectivités territoriales et l’UNEDIC en relation avec sa mission.

La création de Pôle emploi a modifié les règles de recouvrement des cotisations qui sont désormais collectées par les URSSAF (Unions de recouvrement des cotisations de Sécurité sociale et d’allocations familiales).


>> Qu’est-ce que l’UNEDIC ?

L’union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNEDIC) est le gestionnaire de l’assurance chômage.

C’est un organisme de droit privé (association loi 1901) chargé d’une mission de service public. C’est par ailleurs une instance paritaire dirigée à parts égales par des représentants d’organisations syndicales patronales et de salariés. Son conseil d’administration est ainsi composé de 50 membres issus pour moitié de syndicats de salariés et pour moitié de syndicats d’employeurs.

L’UNEDIC a été jusqu’en 2008 un opérateur de terrain des politiques de l’emploi via son réseau des ASSEDIC, en collectant les cotisations chômage et en indemnisant les demandeurs d’emploi. Après la création de Pôle emploi, son action s’est recentrée sur une activité de pilotage et de gestion des politiques d’assurance chômage au travers de quatre missions spécifiques :

• prescrire les conditions de mise en œuvre des dispositifs d’assurance chômage négociés et décidés par les partenaires sociaux. L’UNEDIC a pour mission de traduire ces décisions en termes juridiques et informatiques afin de les appliquer aux demandeurs d’emploi et aux employeurs (convention d’assurance chômage, circulaires, accords d’application, consignes sur l’application des règles) ;

• gérer les finances de l’assurance chômage pour garantir la continuité de l’indemnisation du chômage ;

• apporter aux partenaires sociaux des éléments d’information et d’aide à la décision : prévisions, études, simulations et analyses statistiques, économiques et financières ;

• contrôler et auditer les opérateurs pour garantir la mise en œuvre des règles de l’assurance chômage conformément aux orientations et aux objectifs des partenaires sociaux.


>> Qu’est-ce que l’assurance chômage ?

L’assurance chômage est un système de protection sociale qui a une double mission : indemniser les chômeurs et favoriser leur retour à l’emploi.

L’assurance chômage est obligatoire pour tous les salariés du secteur privé. Les cotisations, proportionnelles au montant du salaire, sont versées à la fois par l’employeur et le salarié.

En cas de chômage, et s’il remplit certaines conditions, le chômeur reçoit un revenu de substitution qui est fonction du salaire de son ancien emploi (et donc de ses cotisations). Le rapport entre l’indemnisation et le salaire perdu est toutefois plus élevé pour les bas revenus. On peut donc dire que l’assurance chômage répond à une logique à la fois assurantielle et redistributive.

Pour les chômeurs qui ne remplissent pas, ou plus, les conditions d’indemnisation, l’État finance des aides, qui relèvent non pas de l’assurance chômage mais de la solidarité nationale via le Fonds de solidarité : par exemple, l’allocation de solidarité spécifique, le RSA fusionné dans la prime d’activité en 2016… etc.


>> Quelles sont les caractéristiques de l’assurance chômage ?

Le système d’indemnisation du chômage a fortement évolué au cours du temps, à la fois dans ses finalités et dans l’importance des ressources financières mobilisées.

En 1945, au moment où est créée la Sécurité sociale, le chômage n’est pas considéré comme un risque. On connaît à cette époque un déficit de main-d’œuvre pour faire face aux reconstructions de l’après-guerre puis à l’essor industriel du pays.

C’est la convention nationale du 31 décembre 1958, signée par les organisations représentatives des employeurs et des salariés, qui crée l’assurance chômage. Il s’agit surtout d’accompagner les salariés dans les périodes de transition entre deux emplois qui sont alors de courte durée. Relevant de la sphère professionnelle, l’assurance chômage est placée sous la responsabilité des partenaires sociaux.

À la fin des années 1970, lorsque s’installe un chômage important et durable, le système d’indemnisation passe d’un dispositif de « transition professionnelle » à un système de prise en charge socialisée d’un risque.

Ce sont les organisations de salariés et d’employeurs, représentées à parts égales (on parle de système paritaire), qui garantissent le bon fonctionnement et le financement de l’assurance chômage :

• en fixant, par voie conventionnelle (c’est-à-dire en négociant puis en signant des accords), le montant et la durée de versement des prestations aux chômeurs. L’État intervient en fin de processus pour agréer l’accord signé par les partenaires sociaux après avoir vérifié notamment qu’il est cohérent avec les actions menées en matière d’emploi par les pouvoirs publics ;

• en veillant à la bonne application de la réglementation et au financement du système.


>> Quel est le système d’indemnisation du chômage ?

Le système d’indemnisation du chômage repose sur deux piliers.

• Un pilier assurantiel

Si on parle d’« assurance » chômage, c’est pour signifier que le système est contributif et financé par des cotisations, au même titre, par exemple, que les risques couverts par la Sécurité sociale (maladie, retraite, etc.).

Les contributions d’assurance-chômage sont versées à la fois par les salariés et par les employeurs. Elles sont calculées sur la masse salariale brute dans la limite de 4 plafonds de la Sécurité sociale, soit, en 2014, 150 192€ annuels. Ces cotisations ouvrent droit à la perception de l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) qui représente 57% du salaire brut et qui ne peut être inférieure à 28,58€ par jour.

La particularité de ce pilier assurantiel est qu’il est régi par les partenaires sociaux qui fixent à la fois les taux de cotisations et les règles et montants des prestations par voie conventionnelle.

• Un pilier de solidarité

L’une des caractéristiques des prestations chômage est leur dégressivité, c’est-à-dire que leur montant diminue au cours du temps. Lorsque les demandeurs d’emploi arrivent en « fin de droits », ils peuvent bénéficier de dispositifs dits de solidarité gérés par l’État via un Fonds de solidarité, dès lors qu’ils justifient de 5 ans d’activité salariée dans les 10 ans précédant la fin du contrat de travail à partir de laquelle ont été ouverts leurs droits aux allocations d’assurance.


>> Qu’est-ce que le Fonds de solidarité ?

La mission du Fonds de solidarité est de réunir les moyens de financement des aides versées aux personnes sans emploi qui ne relèvent pas ou plus de l’assurance chômage.

Le Fonds de solidarité, créé en 1982, est financé par la contribution de solidarité prélevée à la source sur les traitements des fonctionnaires et agents publics relevant de l’État, des collectivités locales, des établissements hospitaliers et autres organismes ou entreprises publiques (par exemple les industries électriques et gazières). Cette contribution s’élève à 1% de leur rémunération. Le Fonds reçoit par ailleurs une subvention de l’État qui lui permet d’équilibrer ses recettes et ses dépenses.

En 2014, le Fonds de solidarité a ainsi collecté 1,3 milliard d’euros (Md€). Le montant total des allocations financées a représenté 2,6 Md€.

Les allocations et aides qui relèvent du régime de solidarité sont les suivantes :

• allocation de solidarité spécifique (ASS) ;

• allocation équivalent retraite (AER) ;

• prime forfaitaire de reprise d’activité ;

• allocation du fonds de professionnalisation et de solidarité ;

• aide aux chômeurs créateurs et repreneurs d’entreprise (ACCRE) pour les bénéficiaires de l’ASS.


>> Qu’est-ce qu’une politique d’"activation" des dépenses sociales ?

On entend par activation des dépenses sociales le conditionnement du versement d’une prestation à une attitude active du bénéficiaire pour sortir de sa condition de receveur passif, et donc à une exigence de formation ou de recherche active d’emploi. L’activation consiste également à compléter par une aide financière les très bas salaires afin de rendre le travail « payant ».

La politique d’activation, de plus en plus fréquente aujourd’hui, aussi bien dans la philosophie que dans la mise en pratique des prestations sociales, tranche avec le modèle traditionnel du versement sans contrepartie des bénéficiaires.

Cela se traduit différemment en fonction du type de prestation :

• par l’accent mis sur l’effort d’insertion, comme cela a été le cas avec la création en 1988 du revenu minimum d’insertion ;

• par la nécessité d’apporter la preuve d’une recherche active d’emploi ou d’inscription dans un processus de formation pour les demandeurs bénéficiant de l’assurance chômage ;

• par le versement d’une prestation qui offre un complément de ressources aux personnes qui se maintiennent dans l’emploi avec une faible rémunération (prime d’activité qui a remplacé depuis le 1er janvier 2016 la prime pour l’emploi et le RSA activité).

Derrière ces dispositifs particulièrement prégnants dans les politiques de lutte contre le chômage ou l’action sociale, on trouve deux conceptions de l’activation.

• Une première est celle du « Workfare » anglo-saxon qui consiste à conditionner le versement d’une prestation à l’occupation d’un emploi, même faiblement rémunéré ou en deçà des compétences de la personne concernée. Dans cette conception, on privilégie l’effort et la responsabilisation individuels.

• Une seconde conception est proche d’une logique dite de « flexisécurité » que l’on retrouve dans les pays du nord de l’Europe. En contrepartie d’une grande flexibilité du marché de l’emploi, le versement d’allocation d’un montant assez généreux sur une durée assez longue s’accompagne d’un effort conséquent des individus à se former et à s’engager dans une recherche active d’un emploi.

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